Особенности констиуционной формы правления в Беларуси
Виктор Чернов
Форма правления – это способ организации высших органов государства, система их взаимоотношений друг с другом и населением. Изучение формы правления позволяет определить, кто и как правит в обществе, как формируется высшая государственная власть, какими институтами она представлена, как устроены и взаимодействуют государственно-властные структуры и каков характер обратной связи населения с государственной властью. Форма правления в значительной степени определяет практическое поведение политических субъектов. От нее во многом зависит степень легитимности и эффективности государственной власти, а стало быть, устойчивость политического режима.
В Беларуси в 1994 г. на смену квазипарламентской, советско-премьерской республике пришла президентская форма правления, основанная на институте прямых выборов президента. Формально она представляла собой почти классический образец конституционной демократии президентского типа. Однако на практике президентская система обозначила линию на становление и легализацию режима личной власти. Институциональным выражением персоналистского режима явилась суперпрезиденсткая республика, которая была установлена в результате государственного переворота в ноябре 1996 г.
Суперпрезидентская республика характеризуется предельной концентрацией всех ветвей власти в руках президента. Он является не только главой государства и правительства, но и обладает правом издания нормативных актов, имеющих силу закона, роспуска парламента, назначения и смещения по своему усмотрению судей и глав местных администраций.
Основная особенность Конституции Республики Беларусь в редакции 1996 г. состоит в том, что, с одной стороны, она максимально укрепляет президентскую власть, делает ее фактически неограниченной и неприкасаемой, а с другой – пытается придать этой власти видимость конституционной законности и европейской благопристойности.
Новая Конституция провозглашает Президента Республики Беларусь главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Для этого президент наделяется специфическими арбитражными функциями посредничества между органами высшей государственной власти. Юридически президент не является главой исполнительной власти, которая осуществляется правительством под руководством премьер-министра. В тоже время предусмотрен принцип двойной ответственности правительства: оно в своей деятельности подотчетно президенту и ответственно перед парламентом. Этот принцип выражается в том, что президент обладает правом принятия решения об отставке правительства, а парламент имеет возможность вотума недоверия правительству, что, в свою очередь, обусловливает наличие у президента права досрочного роспуска парламента.
Таким образом, перед нами как будто типичный вариант президентско-парламентской республики, которая при всех своих недостатках может рассматриваться в качестве относительно демократической формы правления. Однако более пристальный анализ соотношения реальных полномочий ветвей власти, заложенных в нынешней Конституции Республики Беларусь, показывает, что по существу мы имеет дело с суперпрезидентской системой правления. Провозглашаемый в ст. 6 Конституции РБ принцип разделения властей трансформирован в совершенно несуразную и неуклюжую конструкцию взаимодействия властей под абсолютным патронажем президента.
ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА
Нагляднее всего эта конструкция проявляется в том, как устроена президентская власть. Институт Президента Республики Беларусь занимает особое положение в структурах высшей власти, и толкование его своеобразия не исчерпывается специальной главой Конституции РБ. Содержащиеся в ней обширные президентские полномочия конкретизируются и дополняются в иных частях Конституции таким образом, что они становятся практически неограниченными.
Хотя президент формально не является главой исполнительной власти (в Конституции нет даже такого понятия), руководитель государства обладает, тем не менее, реальными полномочиями главы правительства – Совета Министров. Президент имеет право не только назначать с согласия парламента премьер-министра и председательствовать на заседаниях Совета Министров, но и единолично определять структуру правительства, назначать и освобождать от должности членов правительства, принимать решение об отставке правительства. Кроме того, президент вправе издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на территории всей страны и отменять любые акты правительства.
Столь обширный круг реальных исполнительных полномочий руководителя государства характерен как для суперпрезидентских, так и для президентских и президентско-парламентских систем правления. Однако белорусский президент оказывает доминирующее влияние на формирование и деятельность не только правительства, но и парламента – Национального Собрания. Во-первых, он назначает восемь (из 64) членов верхней палаты парламента – Совета Республики. Такое право присуще и президентам некоторых парламентских республик. Однако там оно носит исключительно символический характер. Кроме того, на практике глава государства косвенно назначает и остальных членов Совета Республики, поскольку они избираются от каждой области и г. Минска под контролем президентской администрации на общих заседаниях депутатов местных Советов соответствующего региона.
Во-вторых, президент обладает полномочиями издания не только исполнительных указов и распоряжений, но и декретов, имеющих силу закона. В случае расхождения декрета или указа с законом верховенство имеет нормативный акт президента за исключением тех случаев, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Наличие у президента законодательной функции – типичный признак суперпрезидентской формы правления.
В-третьих, Конституция предоставляет президенту право отлагательного законодательного вето. Он может вернуть закон или отдельные его положения со своими замечаниями в нижнюю палату парламента – Палату представителей.
В-четвертых, Конституция открывает для президента большие возможности для роспуска парламента. Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены президентом в следующих случаях:
• отказ парламента в доверии правительству;
• выражение вотума недоверия правительству,
• двукратный отказ в даче согласия на назначение премьер-министра;
• повторное отклонение программы деятельности правительства.
Кроме того, обе палаты Национального Собрания могут быть распущены «в случае систематического или грубого нарушения парламентом Конституции», что с юридической точки зрения является совершенно абсурдной новеллой.
В свою очередь, громоздкая процедура импичмента практически исключает возможность досрочного смещения президента. Соединение на этом фоне в одних руках функции главы правительства и столь обширных полномочий по роспуску парламента является свидетельством опасного перекоса в соотношении ветвей власти в пользу президента, что характеризует такую форму правления как суперпрезидентскую.
Президент Республики Беларусь обладает фактически неограниченными полномочиями по формированию иных государственных структур. Он единолично назначает и освобождает от должности шесть (из 12) членов Конституционного Суда, всех судей общих судов, шесть (из 12) членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, председателя Комитета государственного контроля, руководителей местных исполнительных и распорядительных органов.
Причем, если срок полномочий судей Конституционного Суда оговаривается в Конституции 11 годами, то остальные судьи назначаются на нефиксированный срок и могут быть освобождены по усмотрению президента в любое время. Налицо еще один признак суперпрезидентской республики – кадровая зависимость судебной власти от одного человека.
Правда, ряд высших должностных лиц назначается президентом с согласия Совета Республики. Это – Председатель Конституционного Суда, Председатель и судьи Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Председатель Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генеральный прокурор, Председатель и члены Правления Национального банка. Однако, что любопытно, все указанные должностные лица, освобождаются от занимаемой должности президентом без согласия Совета Республики и только «с уведомлением» последнего.
Более того, президент в соответствии с действующей Конституцией единолично освобождает от занимаемой должности и тех немногих высших должностных лиц, которые избираются Советом Республики – шесть судей Конституционного Суда и шесть членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов. На это даже не требуется согласия Совета Республики. Так же достаточно лишь одного «уведомления».
Таким образом, новая Конституция легализовала, узаконила кадровую политику 1995-96 гг., когда президент своими указами снимал с занимаемой должности тех лиц (например, Председателя Центральной избирательной комиссии), которых согласно Конституции 1994 г. назначал и освобождал не президент, а Верховный Совет Республики Беларусь.
Президентская власть опирается на так называемую «президентскую вертикаль» – областные, районные, городские и районные (в городах) администрации, главы которых, как уже отмечалось, назначаются и освобождаются от должности президентом. В структурах президентской власти прежде всего необходимо выделить Администрацию Президента Республики Беларусь. Она является вершиной «президентской вертикали» и в качестве «параллельного кабинета» весьма напоминает прежний ЦК компартии.
Администрация – это второй после президента центр власти, возвышающийся над остальными государственными учреждениями (включая Совет Министров и Национальное Собрание). Анализ организационной схемы Администрации президента и реальных путей рассмотрения проектов декретов, указов и распоряжений главы государства показывает, что на этот процесс влияют в первую очередь люди Администрации и в значительно меньшей степени правительство, не говоря уже о парламенте. Однако функции Администрации в Конституции совершенно не прописаны. Поэтому она представляет собой полулегальный орган власти, своеобразное «государство в государстве», подвластное только президенту.
РОЛЬ ПАРЛАМЕНТА
Высшим представительным и законодательным органом Республики Беларуси является Национальное Собрание, состоящее из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики. Палата представителей (110 депутатов) избирается прямым и всеобщим голосованием. Совет Республики (64 члена) считается палатой территориального представительства. 56 ее членов избираются на заседаниях депутатов местных Советов. От каждой области и г. Минска депутаты местных Советов избирают по восемь членов Совета Республики. При этом, как правило, избираются кандидаты, представляющие креатуру президента.
В соответствии с Конституцией Палата представителей призвана выполнять в основном законодательные функции. Однако ее роль не является определяющей в общем законотворческом процессе. Подготовка законов и их принятие не входит в число императивных функций Палаты представителей. (В том числе конституционных законов и законов об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь.) Палата представителей призвана не разрабатывать, а рассматривать проекты законов и принимать их как проекты, которые затем одобряются или отклоняются Советом Республики. Законопроект становится законом в случае его одобрения верхней палатой, после чего он поступает на рассмотрение президенту.
В то же время Конституция предусматривает возможность принятия закона и Палатой представителей. Но только в том случае, если она сможет преодолеть вето Совета Республики. Для этого за отклоненный законопроект должно проголосовать не менее 2/3 полного состава нижней палаты. Затем принятый закон представляется на подпись президенту, который также может воспользоваться правом отлагательного вето. Вето президента считается преодоленным, если закон будет одобрен квалифицированным парламентским большинством (не менее двух третей голосов от полного состава обеих палат).
Итак, законопроект, разработанный и принятый Палатой представителей, может встретиться на своем дальнейшем пути с тройным отлагательным вето – Совета Республики, президента и снова Совета Республики. Становится понятной главная функция полуназначаемой верхней палаты, существование которой само по себе не имеет никакого смысла в небольшом унитарном государстве. В случае выхода из-под президентского контроля Палаты представителей Совет Республики призван стать одним из барьеров на пути тех проектов законов и постановлений нижней палаты парламента, которые противоречат политическому курсу главы государства.
Серьезным ограничением законодательной инициативы Палаты представителей является ст. 99 Конституции РБ: «Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению – Правительства». Однако реализация практически любого законопроекта сопровождается определенными изменениями в государственных расходах. Поэтому последовательное применение данной статьи Конституции будет означать лишение парламента всякой законодательной инициативы.
Законодательная роль Палаты представителей ограничена не только Конституцией, но и сложившейся практикой законотворческого процесса. В 1997 году указом президента был создан так называемый Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь. Все учреждения, имеющие право законодательной инициативы обязаны представлять законопроекты не непосредственно в парламент, а в Центр законопроектной деятельности. Что противоречит Конституции, согласно которой «любой законопроект… вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики».
Центр обладает правом в ряде случаев отказывать в принятии заказа на подготовку проекта правового акта, в том числе тогда, когда заказ не соответствует решению главы государства или препятствует «подготовке проектов по поручению Президента Республики Беларусь или Администрации Президента Республики Беларусь».
Таким образом, парламент практически лишен законодательной инициативы. Президент и его администрация могут заблокировать любой законопроект еще до стадии его включения в повестку сессии Палаты представителей. Ежегодно указом президента утверждается план подготовки законопроектов и Палата представителей, как правило, рассматривает только те законопроекты, которые попали в этот план.
Палата представителей не обладает достаточными конституционными полномочиями, позволяющими ей влиять на формирование правительства и других государственных органов. В компетенцию Палаты представителей входят лишь четыре кадровые функции, носящие к тому же в основном формальный характер:
1. Дача согласия президенту на назначение премьер-министра. Однако, как уже отмечалось, двукратный отказ в даче согласия влечет за собой возможность досрочного роспуска Палаты представителей. При этом освобождение от должности премьер-министра не требует одобрения Палаты.
2. Принятие отставки президента. Поскольку вопрос об отставке может быть инициирован только президентом, то эта функция носит исключительно церемониальный характер.
3. Принятие решения о смещении президента с должности в порядке импичмента. Однако Палата представителей может самостоятельно принять решение лишь о выдвижении обвинения и его расследовании. Само же расследование обвинения организуется Советом Республики, члены которого прямо или косвенно назначаются президентом. Решение о смещении президента считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от полного состава обеих палат. Причем на всю процедуру импичмента отводится не более одного месяца со дня выдвижения обвинения. Если в течение данного срока депутаты не успеют принять решение о смещении, то это означает отклонение обвинения.
4. Выражение вотума доверия или недоверия правительству. Возможность реализации этой процедуры является достаточно формальной. В случае отказа в доверии правительству президент обладает правом на совершенно произвольный выбор: либо распустить Палату представителей, либо отправить в отставку Совет министров. Возможность вынесения вотума недоверия существенно ограничена также и тем, что он может быть инициирован не менее чем 1/3 состава Палаты представителей. (Для сравнения: в Молдове требуется, чтобы это предложение поступило от не менее 1/4 депутатов парламента, в Эстонии – от 1/5, а в Польше и во Франции – от не менее 1/10 депутатов нижней палаты парламента.)
В отличие от Палаты представителей Совет Республики формально обладает более широкими кадровыми полномочиями. Он дает согласие на назначение президентом достаточно широкого круга высших должностных лиц, избирает шесть судей Конституционного суда, шесть членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов. Однако, как уже было показано, Конституция не позволяет верхней палате влиять на решения президента об их освобождении от занимаемой должности.
Кроме того, на практике президент представляет Совету Республики не кандидатов на должности, а уже назначенных своим указом руководителей. Фактическая роль Совета Республики в этих случаях сводится к безусловному подтверждению уже состоявшихся кадровых назначений. По крайней мере, с 1996 года Совет Республики ни разу не отклонил предложенное президентом назначение, даже тогда, когда для этого были основания.
Обе палаты парламента не обладают контрольными функциями. Они не имеют специализированных органов контроля над исполнением законов и постановлений. В отличие от Верховного Совета, которому была подотчетна избираемая им Контрольная палата, нынешний Комитет государственного контроля непосредственно подчиняется президенту.
Таким образом, белорусский парламент в его нынешнем виде существенно ограничен в законодательной функции, не влияет на формирование правительства и других государственных структур, лишен контрольных функций. Это предельно сужает легальную возможность разработки и утверждения в стенах парламента альтернативного политического курса. Самой Конституцией РБ парламенту предписано быть «декоративным» органом, механически одобряющим решения президента.
ПРЕМЬЕР-МИНИСТР И ПРАВИТЕЛЬСТВО
Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет правительство – Совет Министров Республики Беларусь, который считается центральным органом государственного управления.
Белорусское правительство официально состоит из 40 человек: премьер-министра, пяти его заместителей, 24 министров и 10 руководителей иных центральных государственных органов. Это в два-три раза превышает численность членов правительств ряда других стран. Например, в Латвии в правительстве насчитывается 12 человек, в США – 14, в Литве – 17, в Германии – 20, в Польше – 21, в России – 24. Основной причиной существования столь громоздкого аппарата является крайняя централизация государственного управления, что в свою очередь обуславливает низкую эффективность власти.
Работой правительства руководит Премьер-министр, который назначается президентом с согласия Палаты представителей на неопределенный срок. Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он влияет на назначение членов кабинета. Однако в Беларуси премьер не принимает реального участия в формировании правительства или в изменениях в его составе. Формирование Совета Министров является исключительной компетенцией президента. Он подбирает министров и других членов правительства по собственному усмотрению и в случае необходимости увольняет их. На практике премьер может, конечно, предлагать президенту определенные кандидатуры, но окончательное решение остается за главой государства. При этом лояльность президенту имеет большее значение, чем профессиональные качества кандидата на пост министра.
К числу основных функций премьер-министра в парламентских системах правления относится определение совместно с парламентом политического курса правительства. Однако в Беларуси не премьер и парламент, а президент формулирует основные направления внутренней и внешней политики. Функция премьер-министра – разработка на этой основе программы деятельности правительства и принятие мер по ее реализации.
Поскольку президент РБ является бесспорным политическим руководителем центральной исполнительной власти, то премьер оказывается в положении «административного премьер-министра». Его основной функцией является непосредственное руководство деятельностью правительства. Именно за осуществление этой функции премьер несет персональную ответственность перед президентом.
Абсолютная зависимость премьер-министра от президента определяет и положение Совета Министров. Это не политический орган, а «техническое правительство», функции которого сводятся лишь к исполнению и обслуживанию решений президента. Боле того, постоянной практикой является прямое вмешательство президента и его администрации в правительственные функции. В то же время наличие должности премьер-министра и формальная ответственность правительства перед парламентом оставляют в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства – президента. Все основные правительственные решения принимаются президентом, а ответственность за их реализацию несут лишь премьер и его министры.
Сложившуюся ситуацию можно кардинально изменить только в том случае, если правительство получит полноценные полномочия исполнительного руководства, будет формироваться демократически избранным парламентом и нести перед ним реальную политическую ответственность. Таким образом, возврат Беларуси на демократический путь развития предполагает демонтаж нынешней системы верховной власти и учреждение конституционной формы правления, основанной на принципах парламентаризма и разделения властей.
Публікуецца на сайце з
ласкавай згоды Рэдакцыі
часопісу ФІЛАМАТЫ
Польскі аўкцыён
