УКАРАНЕННЕ САЦЫЯЛЬНЫХ ПЕРАЎТВАРЭННЯЎ: (“Другая хваля” польскіх рэформ у святле сучаснай сацыяльнай палітыкі)*
Юзэфіна ГРЫНКЕВІЧ
(Варшава)
Сацыяльныя рэформы, якія зараз укараняюцца ў Польшчы, ацэньваюцца ў гэтым артыкуле з пункту гледжання задач, што ставяцца перад сучаснай сацыяльнай палітыкай. У прынцыпе, мэтай сацыяльнай палітыкі прынята лічыць вырашэнне важных грамадскіх праблем, абмежаванне іх маштабаў і наступстваў. Да найбольш важных праблем, якія знаходзяцца ў цэнтры ўвагі сучаснай сацыяльнай палітыкі, належаць галеча, беспрацоўе, а таксама пагроза сацыяльнай дэградацыі асобных індывідаў і цэлых груп грамадства.
Падчас ацэнкі асноўных палажэнняў рэформы і іх магчымых наступстваў неабходна адказаць на прынцыпова важнае пытанне: ці з’яўляюцца пачатыя ў 1999 годзе ў Польшчы рэформы аховы здароўя, адукацыі, адміністрацыі, а таксама рэформа сацыяльнага забеспячэння, што цягнецца яшчэ з 1997 года, элементамі адзінай сістэмы, якая эфектыўна супрацьдзейнічае пагрозе нарастання сацыяльных праблем.
Рэформа сістэмы сацыяльнага забеспячэння
Рэформа пачалася з прыняцця ў 1997 годзе закона аб пенсіённых фондах. У межах яе ў 1998 годзе былі таксама прыняты законы аб удасканаленні сістэмы сацыяльнага забеспячэння, аб пенсіях і сацыяльнай дапамозе (абодва законы пачалі дзейнічаць з 1 студзеня 1999 года). Гэтая рэформа з’яўляецца па сваёй сутнасці інструментам назапашвання капіталу, які служыць інтарэсам развіцця эканомікі і мадэрнізацыі эканамічнай інфраструктуры. Прынцыпы, што ляжаць у яе аснове, супярэчаць такім найважнейшым ідэям і каштоўнасцям сацыяльнага забеспячэння, як салідарнасць, узаемнасць, адказнасць індывіда за агульнае шчасце, а таксама адказнасць супольніцтва за лёс індывіда. Сацыяльнае забеспячэнне, па сутнасці, з’яўляецца спосабам перадачы даходаў ад багатых бедным, ад здаровых хворым, ад малодшых старэйшым. Створаная ў Еўропе ў канцы XIX стагоддзя сістэма сацыяльнага забеспячэння мае грамадскі, усеагульны, абавязковы і гарантаваны характар. Польская рэформа сацыяльнага забеспячэння ад гэтых прынцыпаў, за выключэннем прынцыпу абавязковасці, адмаўляецца.
Рэформа абапіраецца на вельмі ліберальныя палажэнні, сутнасць якіх зводзіцца да індывідуалізацыі ўзносаў і выплат – кожны сам назапашвае для сябе сродкі і атрымае столькі, колькі здолее назапасіць. Адначасова дзяржава ўвяла прымусовае мэтавае назапашванне сродкаў у прыватных пенсійных фондах – на забеспячэнне ў старасці. У 1999 годзе стаць членамі фондаў маглі асобы, якія не дасягнулі пяцідзесяцігадовага ўзросту, а пачынаючы з 2000 года – адно тыя, хто толькі распачынае працоўную дзейнасць. Членства ў фондзе спыняецца выключна ў выніку смерці застрахаванай асобы. Адмова ад членства пры такіх абставінах, як пераход на інваліднасць, страта работы і г.д., не прадугледжана.
Рэформа адмаўляецца ад прынцыпу салідарнасці, паколькі высокааплатны работнік плаціць узносы не ад усёй сумы даходаў, а толькі ад яе часткі. Асобы з больш слабым здароўем, якія знаходзяцца ў горшым становішчы з прафесійнага і матэрыяльнага пункту гледжання, атрымаюць больш нізкія выплаты, чым здаровыя, прадпрымальныя і высокааплатныя. Польская рэформа сацыяльнага забеспячэння на фоне іншых еўрапейскіх краін уяўляе сабой вельмі “сваеасаблівае” прадпрыемства. Яна адступае ад прынятых у Еўропе прынцыпаў сацыяльнага забеспячэння і ўтварае сістэму, выгадную ў першую чаргу для маладых, здаровых, прадпрымальных людзей, якія атрымліваюць высокія даходы. Аднак праблема ў тым, што гэтая катэгорыя асобаў не мае патрэбы ў абавязковым сацыяльным забеспячэнні. Гарантыяй іх забеспячэння ў старасці з’яўляюцца назапашаныя лішкі даходу, іх уласная маёмасць, даходы ад нерухомай маёмасці, капіталу, зберажэнняў. Для гэтай катэгорыі асобаў пенсія заўсёды будзе дадатковай, а не асноўнай крыніцай даходу. Пенсія з’яўляецца галоўнай крыніцай даходу для тых, хто мала зарабляе і не мае магчымасці ў перыяд працоўнай дзейнасці адкладваць частку даходаў у выглядзе назапашванняў. Па гэтай прычыне рэформа сістэмы сацыяльнага забеспячэння ў першую чаргу павінна ўлічваць інтарэсы нізкааплатных асоб. У Польшчы сітуацыя выглядае інакш. Рэформа ў Польшчы паглыбіла раздзел грамадства на багатых і бедных.
Захады, прадугледжаныя рэформай сацыяльнага забеспячэння, ставяць пад сумненне саму сутнасць сацыяльнай палітыкі як комплексу аднолькава важных для ўсіх суграмадзянаў чалавечых каштоўнасцей, агульнапрызнаных грамадскіх мэтаў, прававых і эканамічных інструментаў і інстытутаў, скіраваных на абарону грамадства ад нарастання такіх з’яў, як галеча, беспрацоўе і сацыяльная дэградацыя, а таксама ад іх негатыўных наступстваў. Апошнія звычайна закранаюць усе сферы жыцця грамадства. У галіне палітыкі неапраўданасць мэтаў і неэфектыўнасць метадаў вядуць да дэстабілізацыі палітычнай сістэмы, да адмаўлення грамадзян ад удзелу ў дэмакратычных працэдурах, да спробаў паўплываць на змяненне канфігурацыі кіруючых палітычных сіл і г.д. У эканамічнай галіне нявырашаныя сацыяльныя праблемы прыводзяць да росту выдаткаў на аказанне сацыяльнай дапамогі, бо за кошт грамадскіх фондаў даводзіцца ўтрымліваць эканамічна несамастойныя слаі насельніцтва (бедных, беспрацоўных). Сацыяльныя наступствы неадпаведнасці мэтаў сацыяльнай палітыкі існуючым патрабаванням праяўляюцца ў дэстабілізацыі сістэмы, парушэнні грамадскіх сувязей, дэфармацыі сацыяльнай структуры, росце колькасці збяднелых грамадзян, распаўсюджванні субкультуры беднасці, мінімалізацыі патрабаванняў, зніжэнні запатрабаванняў і імкненняў, згасанні ініцыятывы ў рашэнні праблем і бездапаможнасці.
Распачатая рэформа сацыяльнага забеспячэння не ўлічыла фінансавыя магчымасці дзяржавы, якая апынулася перад неабходнасцю на працягу бліжэйшых трыццаці год штогадова выдзяляць ад 8,0 да 10,0 мільярдаў злотых (г.зн. каля 2,0–2,5 мільярдаў долараў) на пакрыццё бягучых выплат. Максімальныя сумы неабходна будзе выдзеліць у 2006–2015 гадах, а потым – да 2030 года, калі з прычыны першага пасляваеннага дэмаграфічнага выбуху найбольшая колькасць людзей дасягне пенсійнага ўзросту і будзе атрымліваць пенсіі ў межах размеркавальнай сістэмы. Спадзяванні, звязаныя з пакрыццём гэтых выдаткаў за кошт сродкаў, атрыманых ад прыватызацыі дзяржаўнай маёмасці, могуць не спраўдзіцца, паколькі да таго часу, магчыма, ужо будзе скончаны працэс прыватызацыі, здольны даваць каля 10 млрд. злотых у год, а менавіта такую суму неабходна будзе пералічыць у фонд сацыяльнага забеспячэння для бесперабойнай выплаты пенсій і грашовай дапамогі да 2030 года (з разліку, што іх рэальныя памеры застануцца на ўзроўні 2000 года). У выпадку недахопу сродкаў неабходна будзе звярнуцца да іх эканоміі, г.зн. памяншэння рэальных памераў пенсій і грашовай дапамогі, што ў сваю чаргу прывядзе да значнага зніжэння ўзроўню жыцця людзей, якія атрымліваюць пенсіі і дапамогу. Потым гэта непазбежна прывядзе да падзення спажывецкага попыту на вырабленыя ў краіне тавары і на паслугі (напрыклад, прадукты харчавання, камунальныя паслугі, адзенне, лекі і г.д.), што пацягне за сабой рост беспрацоўя.
Рэформа не была падрыхтавана арганізацыйна, адсутнічаюць многія выканаўчыя акты, а таксама інфармацыйная сістэма рэгістрацыі і кантролю за перамяшчэннем фінансавых сродкаў па каналах гэтай сістэмы. Адсутнасць інфармацыйнай сістэмы ў 1999 годзе стала прычынай крызісу грамадскіх фінансаў. Кантроль за фінансавымі патокамі, якія забяспечваюць функцыянаванне сістэмы сацыяльнага забеспячэння, адсутнічае, а г.зн. не маецца дакладнай інфармацыі пра тое, хто плаціць, колькі плаціць і колькі павінен плаціць. Сістэма кантролю, якая існавала раней, скасавана, а новая да гэтага часу не ўтворана. Ранейшая ж сістэма кантролю за фінансавымі патокамі ў сферы сацыяльнага забеспячэння хаця і не адпавядала сучасным патрабаванням, аднак функцыянавала дастаткова надзейна і эфектыўна.
Інфармацыйная служба для такога буйнога і складанага сектара, як сістэма сацыяльнага забеспячэння, можа фармавацца паэтапна. Стварэнне інфармацыйнай сістэмы зойме ў цэлым каля пятнаццаці гадоў. Пры гэтым трэба памятаць, што нестабільныя і часам недасканалыя прававыя акты перашкаджаюць яе стварэнню. Варта сказаць, што толькі да аднаго з законаў аб сістэме сацыяльнага забеспячэння ў 1999 годзе было зроблена больш за 60 паправак. У гэтай сітуацыі можна задаць пытанне: якому з варыянтаў гэтага закона павінна адпавядаць інфармацыйная праграма Таварыства сацыяльнага забеспячэння – ZUS (Zakład Ubezpieczeń Społecznych)?
Тэхнічныя і арганізацыйныя недахопы ў дзейнасці ZUS і ўзніклая з-за іх блытаніна садзейнічалі таму, што пачаўся масавы пераход застрахаваных асоб у прыватныя пенсійныя фонды. Адсутнасць інфармацыйнай сістэмы не дазваляе кантраляваць працэс масавага ўступлення ў пенсійныя фонды, таму шырокае распаўсюджванне інфармацыі пра арганізацыйны паралюш ZUS стала адным з элементаў рэкламна-прапагандысцкай кампаніі гэтых фондаў. Кліенты кіраваліся даволі простай логікай: калі ў ZUS няма парадку, то, магчыма, трэба шукаць выйсце ў шырока разрэкламаваных прыватных пенсійных фондах. Бязладдзе ў ZUS і ўмела арганізаваная рэкламная кампанія прывялі да масавага наплыву кліентаў у прыватныя пенсійныя фонды. І гэта нягледзячы на непрадказальнасць вынікаў іх фінансавай дзейнасці, цалкам залежнай ад эканамічнай рызыкі ва ўмовах рыначнай эканомікі. Што да саміх пенсійных фондаў, то шмат незразумелага тут звязана з іх фінансавай дзейнасцю, яе вынікамі, ступенню рызыкі, укараненнем накапляльнага пенсійнага забеспячэння (так званай ІІ ступені рэформы), памерамі пенсій, якія атрымліваюць у межах гэтай сістэмы. У прыватнасці, у сістэме накаплення (ІІ ступень рэформы) быў акрэслены памер узносу. Ён складае 9,0 % заработнай платы на працягу ўсёй працоўнай дзейнасці чалавека. Разам з тым не быў вызначаны памер пенсійных выплат у межах гэтай сістэмы. Гэта азначае, што памер пенсіі, якую будзе выплачваць пенсійны фонд (ці спецыяльна ўтвораныя для таго ўстановы), да сённяшняга часу невядомы.
Паводле афіцыйных звестак, у пенсійныя фонды ўступіла больш за 12,0 мільёнаў застрахаваных. Аднак няма дакладнай інфармацыі адносна рэальнага ліку асоб, якія ўступілі ў пенсійныя фонды ў 1999 годзе. У адпаведнасці з існуючым заканадаўствам кожная асоба, якая не дасягнула пяцідзесяцігадовага ўзросту, мела права ўступіць у дваццаць адзін страхавы фонд. Рэальную колькасць членаў фондаў можна будзе вызначыць толькі пасля ўтварэння эфектыўнай інфармацыйнай сістэмы.
Рэформа сістэмы сацыяльнага забеспячэння не мела ворагаў. Яе падтрымлівалі ўсе арганізацыйна аформленыя грамадскія сілы – ад Саюза левых дэмакратычных сіл (Sojusz Lewicy Demokrаtycznej – SLD), Выбарчай акцыі “Салідарнасці” (Akcja Wyborcza Solidarność – AWS), Саюза Свабоды (Unia Wolności – UW), Польскай сялянскай партыі (Polskie Stronnictwo Ludowe – PSL) да каталіцкай Царквы. Матывам такой падтрымкі з’яўляецца надзея на атрыманне арганізатарамі гэтай справы і яе пайшчыкамі значных сродкаў. Адпаведна палажэнням законаў, якія рэгулююць функцыянаванне ІІ ступені пенсійнай рэформы, на выдаткі, звязаныя з дзейнасцю фондаў, можа быць прызначана значная частка іх сродкаў (на аплату ўсіх працэдур магчыма выдаткаванне 17,3 % сумы, атрыманай ад застрахаваных асоб, на выплату пенсій – 7,0 %). Агульныя выдаткі на абслугоўванне ў пенсійных фондах могуць складаць каля 25,0 % сродкаў, назапашаных у межах пенсійнага забеспячэння (выдаткі на абслугоўванне сістэмы ZUS склалі ў 1998 годзе 2,7 % фонду сацыяльнага забеспячэння, таму адным з аргументаў на карысць правядзення рэформы было імкненне скараціць выдаткі на абслугоўванне). Аднак гэтая лічба можа быць і больш вялікай, бо выдаткі на рэкламу, на аплату працы кіраўнікоў і г.д. не падпадаюць ні пад якія абмежаванні. Надзея на атрыманне значных грашовых сродкаў з пенсійных фондаў, на жаль, засланіла прынцыпы салідарнасці і ўзаемнай адказнасці. Арганізаванага супрацьдзеяння як такога не існуе. Пенсіянеры, чые даходы будуць сістэматычна зніжацца (да 27–28,0 % ад сумы сярэдняй платы ў эканамічных галінах згодна з урадавым дакументам “Разнастайнасць магчымасцей – гарантыя надзейнасці”), не могуць аказаць эфектыўнага супрацьдзеяння з прычыны сваёй неарганізаванасці. Рэформе не супрацьстаялі ні тыя, каму яна прынясе шкоду (шахцёры, чыгуначнікі, настаўнікі, мастакі, металургі, кіроўцы аўтатранспарту, будаўнікі), ні тыя, чые пенсіі з-за недахопу сродкаў знаходзяцца пад пагрозай. Гэта тычыцца многіх пакаленняў цяперашніх і будучых пенсіянераў, а ў першую чаргу – тых, хто нарадзіўся ў перыяд з 1946 па 1959 гады, г.зн. у гады пасляваеннага дэмаграфічнага выбуху.
Рухаючай сілай развіцця пенсійных фондаў з’яўляюцца банкі і буйныя (у асноўным замежныя ) фінансавыя інстытуты, якія разглядаюць сістэму прымусовага накаплення сродкаў на забеспячэнне ў старасці як крыніцу значных і рэгулярных даходаў. Вядома, установы, што ўклалі велізарныя грошы ў рэкламу сваіх пенсійных фондаў, зробяць усё магчымае, каб тыя грошы вярнуць. Пакінем у баку наступствы, якія будзе мець для эканомікі трансферт сродкаў пенсійных фондаў на міжнародныя рынкі капіталу. Памаўчым таксама пра негатыўныя вынікі, да якіх прывядзе страта гэтых сродкаў польскім рынкам працы. Ад магчымасці такіх наступстваў засцерагалі ў свой час аўтараў польскіх рэформ эксперты з Германіі.
Сур’ёзнай пагрозай для рэформы можа аказацца стан грамадскіх фінансаў. Польшча не валодае такімі фінансавымі рэзервамі, якія дазволілі б на працягу трыццаці гадоў выдзяляць штогод каля 2,0–3,0 мільярдаў долараў на бягучыя выплаты пенсій і грашовай дапамогі, а зніжэнне іх памераў мае сваю мяжу, роўную пражытачнаму мінімуму для састарэлых і інвалідаў. Сёння цяжка прадбачыць увесь аб’ём тых сацыяльных і эканамічных наступстваў, да якіх прывядзе значнае памяншэнне грашовых выплат асноўнай масе састарэлых і інвалідаў. Калі выплаты з сістэмы сацыяльнага забеспячэння не задаволяць іх сціплых патрабаванняў, то адказнасць за выплату дадатковых сум будзе ўскладзена на органы мясцовага самакіравання.
У рэформу сістэмы сацыяльнага забеспячэння не могуць быць унесены карэктывы, паколькі яе аўтары адмовіліся ад канцэпцыі і прынцыпаў сацыяльнага забеспячэння на карысць сацыяльнай дапамогі і прымусовага накапляльнага страхавання рыначнага характару. Польшча не мае сродкаў, дастатковых для фінансавання рэформы. Прыхаваная надзея яе аўтараў на тое, што ўсе выдаткі, звязаныя з рэформай, пакрыюць цяперашнія і будучыя пенсіянеры, не мае пад сабой рэальных падстаў. Памеры больш за 70,0 % пенсій і грашовай дапамогі не перавышаюць межаў сацыяльнага мінімуму, а г.зн. магчымасці іх далейшага зніжэння вельмі абмежаваныя. Крыніцы фінансавання рэформы вычарпаюцца, як толькі скароцяцца даходы ад прыватызацыі. Працяг рэформы за кошт далейшага зніжэння памераў пенсій і грашовай дапамогі не атрымае грамадскай падтрымкі.У той жа час рэфармаванне насуперак жаданню грамадства можа прывесці да парушэння грамадскага спакою. У гэтым выпадку давядзецца або адмовіцца ад прадаўжэння рэформы, або правесці ў ёй кардынальныя змены, што можа аказацца вельмі дарагім як з эканамічнага, так і з палітычнага пунктаў гледжання.
Практыка гэтай рэформы сведчыць, што нельга дэклараваць адны мэты, а ў жыццё праводзіць іншыя, паколькі грамадства немінуча адмовіцца іх падтрымліваць. У рэальнасці рэформа сістэмы сацыяльнага забеспячэння мае на мэце ўтварэнне моцнага рынку капіталаў, але афіцыйнай мэтай абвяшчаецца пабудова трывалай, стабільнай і надзейнай сістэмы сацыяльнага забеспячэння. На самой справе сістэма накаплення ўтвараецца за кошт зніжэння рэальнага памеру пенсій і грашовай дапамогі, г.зн. за кошт пенсіянераў і інвалідаў.
Рэформа сістэмы аховы здароўя
У аснову рэформы была пакладзена страхавая мадэль арганізацыі і фінансавання, якая на пачатковым этапе капіравала вопыт Германіі ў галіне аховы здароўя. На практыцы гэта азначала рэалізацыю прынцыпаў салідарнасці, самакіравання і самафінансавання сістэмы. Аднак падчас прыняцця Сеймам і Сенатам адпаведнага закона, а таксама ў выніку ўнясення аўтарамі рэформы паправак да закона гэтыя асноватворныя для сістэмы сацыяльнага забеспячэння прынцыпы былі парушаны. Прынцып салідарнасці захаваны толькі ў той частцы, якая датычыцца атрымання даходаў (усе плацяць роўны працэнт ад атрыманага даходу), і – толькі да 2002 года. Гэты прынцып, аднак, не знайшоў адлюстравання ні ў арганізацыі сістэмы, ні ў той яе частцы, якая датычыцца прапановы медыцынскіх паслуг. Прапанова паслуг грунтуецца на рыначных прынцыпах: сістэма конкурсаў, кантрактаў, дыферэнцыяваны ўзровень паслуг і выдаткаў, канфідэнцыяльны характар кантрактаў, прымяненне рыначных прынцыпаў аплаты працы адміністрацыі бальнічных кас. Вызначаны прывілеяваныя групы, напрыклад, работнікаў сілавых структур, якія карыстаюцца лепшай, чым астатнія, інфраструктурай і абсталяваннем. Мае месца неаднолькавая даступнасць паслуг. Некаторыя паслугі (перш за ўсё дыягнастычныя і прафілактычныя) прапануюцца на рыначных умовах. Пры арганізацыі службы аховы здароўя ўведзены рыначныя механізмы аплаты працы кадраў кіравання, чый заробак непрапарцыянальны заробку ўрачоў і малодшага медыцынскага персаналу. Для работнікаў кіравання ўведзены рыначныя прынцыпы аплаты працы, для медыцынскага персаналу захаваны сацыяльныя. У выніку заработная плата лечачага персаналу па-ранейшаму звязана з ценявой сферай. Ні для каго не сакрэт, што ўрач не можа працаваць за 200–250 долараў у месяц. Захаванне нізкага ўзроўню фінансавання сістэмы аховы здароўя ўтварае спрыяльныя ўмовы для далейшага развіцця практыкі неафіцыйнай платы за паслугі. Прымаючы за пункт адліку нізкі ўзровень фінансавання, а таксама абавязковую падтрымку ў выглядзе буйных бюджэтных асігнаванняў, аўтары рэформы адмовіліся ад прынцыпу самафінансавання. Узровень фінансавання аховы здароўя, які ўвесь час зніжаецца, вядзе, з аднаго боку, да захавання ценявой сферы ў сістэме грамадскай аховы здароўя і так званай “дзікай” прыватызацыі, а з другога – да абмежавання даступнасці паслуг і прымусовай эканоміі, што ў рэшце рэшт можа стаць прычынай зніжэння агульнага ўзроўню медыцынскага абслугоўвання.
У ходзе рэформы не былі ўтвораны органы самакіравання застрахаваных пацыентаў. У выніку пазіцыя пацыентаў у адносінах з вытворцамі паслуг і ўстановамі, якія распараджаюцца сродкамі, атрыманымі за кошт узносаў, не набыла неабходнага падмацавання. Была вызначана велічыня аплаты працы для членаў саветаў бальнічных кас насуперак прынцыпу самакіравання, згодна якому гэтыя абавязкі павінны выконвацца бясплатна, па добрай волі.
У межах бальнічных кас не былі ўтвораны органы самакіравання вытворцаў медыцынскіх паслуг. Замест іх дзейнічаюць уплывовыя ўрачэбныя групоўкі, напрыклад, урачоў-анестэзіёлагаў, якія намагаюцца завысіць цэны паслуг. Не адбылося ўпарадкавання прадстаўнічых арганізацый урачоў. Адначасова з урачэбнымі палатамі дзейнічае прафсаюз урачоў, у той час, як адной арганізацыі было б цалкам дастаткова, тым больш, што ўрачэбныя палаты валодаюць адносна шырокімі паўнамоцтвамі.
Праблемы, звязаныя з укараненнем сістэмы, з’яўляюцца вынікам змяшэння прынцыпаў у самім праекце рэформы, а таму іх трэба кваліфікаваць не як арганізацыйныя, а як сістэмныя памылкі. Рэформа не была падрыхтавана таксама і з тэхнічнага боку. Адсутнічае інфармацыйная сістэма, без якой немагчыма кантраляваць фінансавыя патокі, сістэму медыцынскага абслугоўвання, ступень даступнасці і якасці паслуг. За межамі сістэмы медыцынскага страхавання засталіся выпадкі часовай непрацаздольнасці ў сувязі з хваробай ці нараджэннем дзіцяці, што з’яўляецца сістэмнай памылкай, паколькі ў такіх выпадках бальнічныя касы выстаўляюць рахункі на аплату расходаў іншай касе – фонду сацыяльнага забеспячэння. З-за гэтай памылкі немагчымы надзейны кантроль за эфектыўнасцю дзейнасці ўрачоў і выдачай лістоў непрацаздольнасці.
Змены ў галіне аховы здароўя планаваліся з 1989 года. Праект страхавой мадэлі рэформы быў прадстаўлены ў траўні 1993 года і аказаўся часткова ўхваленым работнікамі сістэмы аховы здароўя. Змяненні, унесеныя ў праект у 1996 і 1997 гадах, а таксама ў 1998 годзе, прывялі да дэфармацыі сістэмы, што ў значнай ступені ўскладніла працэс укаранення рэформы. Трэба прыняць палітычнае рашэнне і спыніць свой выбар ці на страхавой, ці на рыначнай мадэлі. Спроба аб’яднаць гэтыя дзве мадэлі ў адну асуджана на няўдачу. У сувязі з гэтым трэба было б адмовіцца ад далейшых эксперыментаў у галіне аховы здароўя. Рыначная і страхавая мадэлі абапіраюцца на супрацьлеглыя прынцыпы і сістэмы каштоўнасцей, што робіць немагчымым іх аб’яднанне.
Калі прыняць пад увагу змяненні ў праекце рэформы і дэфармацыю сістэмы, абмежаванні выдаткаў на ахову здароўя, адмову ад прынцыпу самакіравання, процідзеянне часткі ўрачоў, а таксама і часткі палітыкаў, дапушчэнне “дзікай” прыватызацыі, захаванне ценявой сферы ў грамадскім сектары аховы здароўя, рэзкую крытыку ў сродках масавай інфармацыі, то цяжка зразумець, пра якую рэформу можа ісці гаворка. Цяжка адказаць на пытанне аб тым, да якой сістэмы аховы здароўя імкнуцца польскія палітыкі ў пачатку XXI стагоддзя. Рэзкая крытыка сістэмы аховы здароўя, распачатая сродкамі масавай інфармацыі, не дае адказу на пытанне аб тым, якая мадэль аховы здароўя павінна быць усталявана ў Польшчы. Аб тым, якія наступствы рэформы можна было прадбачыць, а якія не, мы пачнем гаварыць толькі пасля таго, як будуць вядомы яе мэты. А пра іх нельга атрымаць уяўленне ні на падставе афіцыйных дакументаў, ні на падставе аналізу працэсу ўкаранення рэформы, паколькі многія элементы сістэмы відавочна супярэчаць адзін аднаму.
На падставе аналізу канцэпцыі рэформы і працэсу яе ўкаранення можна зрабіць наступныя высновы:
· памяншэнне выдаткаў на ахову здароўя прывядзе да абмежавання доступу да медыцынскага абслугоўвання;
· адсутнасць сістэмы кантролю і абмежаванне доступу да інфармацыі аб перамяшчэнні фінансавых сродкаў будзе садзейнічаць развіццю карупцыі;
· захаванне нізкага ўзроўню аплаты працы персанала вядзе да ўмацавання ценявой сферы ў сістэме аховы здароўя;
· адсутнасць органаў самакіравання застрахаваных пацыентаў будзе садзейнічаць таму, што іх пазіцыя ў сістэме аховы здароўя застанецца па-ранейшаму слабай;
· адсутнасць кантролю за якасцю паслуг прывядзе да яе зніжэння;
· адсутнасць выразна сфармуляванай палітыкі ў галіне аховы здароўя ўтварае ўмовы для “дзікай” прыватызацыі;
· адсутнасць сістэматычнага назірання за вынікамі працэсу рэформы садзейнічае ўтойванню яе недахопаў.
Магчыма, гэтыя высновы з’яўляюцца свайго роду пераўвелічэннем, паколькі наўрад ці заканадаўцы, якія рыхтавалі і рэалізоўвалі рэформу, хацелі зрабіць шкоду грамадству.
Рэформа падтрымліваецца тымі, каму яна прыносіць карысць, – адміністрацыямі бальнічных кас, органамі кантролю, часткай медыцынскага персаналу, што зацікаўлена ў атрыманні ў сваё распараджэнне найбольш каштоўнай долі інфраструктуры аховы здароўя. Супрацьдзеянне аказваюць тыя групы работнікаў аховы здароўя, якія не адмовіліся ад планаў прыватызацыі медыцынскага абслугоўвання. Пры гэтым яны разлічваюць, што выдаткі, звязныя з навуковымі даследаваннямі і ўкараненнем іх вынікаў у практыку, падрыхтоўкай кадраў, дарагімі працэдурамі, утрыманнем інфраструктуры і яе мадэрнізацыяй, возьмуць на сябе грамадскія ўстановы і фонды. Найменш выгаднай аказалася рэформа для пацыентаў, якія, аднак, не ў стане аказваць ціск і процідзеянне з прычыны сваёй неарганізаванасці, несупадзення інтарэсаў і патрэбаў, неаднолькавага доступу да паслуг.
Пры ажыццяўленні гэтай рэформы неабходна вярнуцца да страхавых прынцыпаў: самакіравання як застрахаваных пацыентаў, так і вытворцаў медыцынскіх паслуг, самафінансавання (павялічыць памер узносу), салідарнасці (прадухіліць магчымы выхад з бальнічных кас пасля 2002 года асоб маладога ўзросту з высокім узроўнем даходу), а таксама выключыць рыначныя механізмы (камерцыйныя пагадненні, кантракты і г.д., што заключаюцца на рэгіянальным узроўні ці на ўзроўні асобных устаноў), якія вядуць да вялікіх фінансавых страт і неабмежаванай карупцыі. Альтэрнатывай з’яўляецца канчатковае адмаўленне ад ідэі сацыяльнага забеспячэння і паслядоўнае прымяненне рыначных механізмаў. Далейшая падтрымка існуючага становішча, калі пад шыльдай утварэння сістэмы сацыяльнага забеспячэння ў галіне аховы здароўя ідзе працэс прыватызацыі і камерцыялізацыі, стане яшчэ большым абмежаваннем доступу пацыентаў да медыцынскага абслугоўвання, ростам сацыяльнай напружанасці і канфліктаў. У выніку сістэма аховы здароўя можа ператварыцца ў зону палітычнага гандлю.
Рэформа адміністрацыйнай сістэмы
Гэта рэформа накіравана на дэцэнтралізацыю задач, ускладзеных на дзяржаву ў сацыяльнай сферы. Асноўныя задачы ў галіне сацыяльнай палітыкі, рэалізацыяй якіх да 1999 года займаліся дзяржаўныя ўстановы, былі ўскладзены на органы самакіравання павятаў. Аднак сродкі на іх рэалізацыю не былі выдзелены, як не быў урэгуляваны і прававы бок пытання, а перш за ўсё не быў вызначаны час, неабходны для ажыццяўлення пераўтварэнняў. Аналіз сферы паўнамоцтваў павятаў дазваляе зрабіць выснову аб тым, што павяты былі надта “шчодра адораныя” заданнямі. Для павятаў, слабых у эканамічным і кадравым сэнсе, абцяжараных шматлікімі сацыяльнымі праблемамі (беднасць, беспрацоўе, з’явы сацыяльнай паталогіі) такія задачы могуць аказацца невырашальнымі. А гэта можа прывесці да паглыблення і далейшага распаўсюджвання сацыяльных праблем на месцах, а таксама да павелічэння адрозненняў ва ўзроўні жыцця насельніцтва асобных ваяводстваў. Акрамя таго існуе небяспека, што павят, перагружаны сацыяльнымі заданнямі, пераўтворыцца ў інстытут сацыяльнай дапамогі (з усімі вынікаючымі з гэтага факта негатыўнымі наступствамі).
Найвялікшую шкоду гэтыя змяненні нанеслі сістэме апекі і выхавання. Ідзе дэмантаж сістэмы, утворанай за апошнія сто гадоў (у тым ліку і сістэмы навучання і выхавання дзяцей-інвалідаў, а таксама дзяцей, што маюць патрэбу ў спецыяльным доглядзе). Задачы, звязаныя з утварэннем догляду, выхавання, навучання і рэабілітацыі дзяцей-інвалідаў, не адпавядаюць магчымасцям большасці павятаў. Ускладанне на іх падобных задач без неабходнай падрыхтоўкі і без выдзялення дастатковых сродкаў можа прывесці да рэгрэсу ў гэтай галіне.
У Польшчы з пачатку XX стагоддзя існуе спецыяльна распрацаваная сістэма падрыхтоўкі, падбору і ўдасканалення настаўнікаў і выхавацеляў для ўстаноў, прызначаных для дзяцей-інвалідаў. Ёсць сетка высокакваліфікаваных устаноў сусветнага ўзроўню (напрыклад, Інстытут сляпых у Лясках пад Варшавай, Інстытут глуханямых і г.д.). Канцэпцыя пераўтварэнняў, якая заключаецца ў перадачы задач, што датычацца гэтай галіны, у нагляд органаў самакіравання павята, вядзе ў большасці выпадкаў да падрыву (і без таго нетрывалых) фінансавых асноў сістэмы.
Для правядзення належнай дэцэнтралізацыі сферы сацыяльных задач неабходны працяглы час. Між тым гэтая аперацыя была здзейснена без падрыхтоўкі адпаведных прававых норм, без выдзялення фінансавых сродкаў, без прыцягнення кадраў, здольных узяць на сябе рашэнне сацыяльных задач, якія былі перададзены ў распараджэнне павятаў. На новыя пасады ў падраздзяленнях сацыяльнай службы павятаў часта прызначаюцца партыйныя дзеячы (паводле “Zadania społeczne powiatu”, Zakład Profilaktycznych Funkcji Polityki Społecznej, ISNS, UW, grudzień 1999 r.).
Дэцэнтралізацыя сацыяльных функцый дзяржавы прадугледжвае камерцыялізацыю і прыватызацыю цэлага шэрагу паслуг, чыё фінансаванне да гэтага часу ажыццяўлялася за кошт дзяржаўнага бюджэту. Такое рашэнне было б правільным у тым выпадку, калі б існаваў попыт на сацыяльныя паслугі (напрыклад, паслугі па догляду і выхаванню, псіхалагічныя кансультацыі, рэабілітацыйныя і прафілактычныя паслугі, навучанне і догляд за дзецьмі-інвалідамі). Аднак праблема заключаецца ў тым, што патэнцыяльныя спажыўцы гэтых паслуг не толькі не валодаюць сродкамі на іх набыццё, але часта нават не ўсведамляюць такой патрэбы.
Рэформа нясе ў сабе пагрозу для сістэмы апекі і выхавання, а таксама сістэмы навучання і рэабілітацыі дзяцей-інвалідаў, як і для ўсіх сацыяльна неабароненых груп – састарэлых, інвалідаў, незаможных, чые праблемы да гэтага часу не атрымалі вырашэння. Рэформа таксама не змяшчае канцэпцыі мер, накіраваных на вырашэнне названых сацыяльных праблем. А гэта значыць, што існуе пагроза ўзнікнення вялікіх зон цяжкавырашальных сацыяльных праблем, з’яўлення груп насельніцтва, чые патрэбы не задавальняюцца.
На цяперашнім этапе ажыццяўлення рэформы адміністрацыйнай сістэмы дзяржавы неабходна замарудзіць працэс перадачы задач, якія адносяцца да сацыяльнай сферы, у нагляд павятаў. Трэба ўнесці папраўкі ў вызначэнне задач, ускладзеных на павяты, і назіраць за іх рэалізацыяй. Гэта ў першую чаргу тычыцца задач у галіне сацыяльнай апекі і выхавання, навучання і рэабілітацыі дзяцей-інвалідаў, арганізацыі догляду за тымі, хто мае патрэбу ў спецыяльным абслугоўванні (напрыклад, хворых на псіхіку). Павяты не ў стане справіцца са многімі з ускладзеных на іх задач.
У падтрымку рэформы адміністрацыйнай сістэмы дзяржавы выступаюць дзеячы самакіравання, якія атрымалі ў свае рукі ўладу і новыя паўнамоцтвы на ўзроўні павятаў. Супрацьдзеянне аказваюць тыя, хто пацярпеў паражэнне на выбарах. Яны з’яўляюцца моцнай і добра арганізаванай апазіцыяй, сіла якой заключаецца ў крытыцы недахопаў канцэпцыі рэформы і дапушчаных пры яе рэалізацыі памылак.
Рэформа сістэмы адукацыі
Гэта рэформа не закранае праблем, звязаных з падборам, падрыхтоўкай, удасканаленнем і аплатай працы настаўнікаў усіх ступеняў навучання (ад дашкольных да вышэйшых навучальных устаноў). Не вырашаны праблемы інфраструктуры і фінансавання сістэмы адукацыі. Перадача дашкольных устаноў у распараджэнне гміны прывяла многіх з іх да закрыцця. Гэта адмоўна адбілася на ўзроўні даступнасці дашкольных устаноў для сельскіх дзяцей і для дзяцей з незаможных і беспрацоўных гарадскіх сем’яў. Перадача пачатковых школ у распараджэнне органаў самакіравння гмін стала прычынай дыферэнцыяцыі ўмоў навучання. Эканамічна моцныя гміны аказваюць школам фінансавую дапамогу, больш слабыя не маюць такой магчымасці. Замацавана ў рэформе практыка перадачы школ у распараджэнне органаў самакіравання вядзе да паглыблення і дыферэнцыяцыі ўмоў навучання, што ў сваю чаргу адбіваецца на ўзроўні адукацыі моладзі. Пры гэтым найбольшы ўрон наносіцца вясковай моладзі, доля якой у маладым пакаленні краіны на сённяшні дзень складае 46,0 %.
Рэформа не закранула вышэйшай школы, якая пасля перыяду інтэнсіўнага росту колькасці студэнтаў мае цяжкасці з кадрамі і інфраструктурай. Галоўныя перашкоды для яе далейшага развіцця – адток маладых навуковых кадраў (узровень заработнай платы ў вышэйшай школе не вытрымлівае канкурэнцыі ні з адной сферай занятасці высокакваліфікаваных кадраў), недастатковая інфраструктура (недахоп памяшканняў, мультымедыйных бібліятэк, камп’ютэрнага абсталявання). Аднак найбольш сур’ёзным фактарам, які абмяжоўвае магчымасць навучання ў вышэйшай школе, трэба прызнаць недахоп навуковых кадраў.
Адзінай сілай, што выступае ў падтрымку рэформы, з’яўляюцца органы цэнтральнай адміністрацыі, якія пазбавіліся праблем арганізацыі школьнага навучання, усклаўшы частку сваіх паўнамоцтваў, а таксама выдаткі, звязаныя з правядзеннем рэформы, на органы самакіравання гмінаў і павятаў. Адначасова цэнтральная адміністрацыя часткова зняла з сябе адказнасць за дэфіцыт фінансавых сродкаў – органы мясцовага самакіравання павінны самі вырашаць праблему недахопу сродкаў. Процідзейнай сілай з’яўляюцца настаўнікі, якім рэформа нанесла ўрон. Бацькоў навучэнцаў нельга аднесці ні да прыхільнікаў, ні да ворагаў пераўтварэнняў, паколькі з-за несупадзення інтарэсаў, імкненняў, патрабаванняў, а таксама спосабаў іх задавальнення яны не могуць быць аб’яднаны ў арганізаваную групу.
Высновы
У Польшчы не ўсвядомлена ў поўнай меры роля сацыяльнай палітыкі як інструмента палітыкі дзяржавы, з дапамогай якога ажыццяўляецца пераўтварэнне структур і стабілізуецца грамадскае становішча, абмяжоўваюцца сацыяльныя выдаткі, звязаныя з эканамічным ростам, а таксама стрымліваюцца працэсы сацыяльнай дэградацыі, росту беспрацоўя і збяднення. Сацыяльная палітыка, выдаткі на сацыяльныя мэты працягваюць разглядацца – падобна таму, як гэта было ва ўмовах планавай эканомікі, – як “непрадуктыўныя”. Канцэпцыя развіцця, якая рэалізуецца ў Полышчы, зыходзіць з прынцыпу, паводле якога ўсе сацыяльныя праблемы павінны быць вырашаны пры дапамозе эканамічнага росту. Такі падыход шкодны, паколькі праграмы сацыяльнай палітыкі становяцца прадметам зацікаўленасці палітыкаў толькі ў ходзе выбарчай кампаніі і разглядаюцца як сцэна палітычнага гандлю (“кожнаму – кватэру”, “бясплатная адукацыя”, “падатковая сістэма – у інтарэсах сям’і”, “роўны доступ да медыцынскага абслугоўвання”). Праграмы сацыяльнай палітыкі, што дэкларуюць асобныя палітычныя партыі, мала чым адрозніваюцца адна ад адной і не накіраваны на пераўтварэнні сацыяльнай сферы, а толькі адпавядаюць перадвыбарчым мэтам.
Распачатыя рэформы адкрываюць магчымасць для паглыблення дэмакратычных працэсаў у грамадстве (у прыватнасці, да развіцця сістэмы самакіравання пры ўмовах унясення зменаў у палажэнне аб выбарах, якія дазволяць засцерагчы іх ад партыйнага ўплыву). Аднак рэформы тояць у сабе таксама і пэўную небяспеку. Патэнцыяльнай пагрозай з’яўляюцца, між іншым, некаторыя непрадбачаныя наступствы рэформ, якія могуць:
· тармазіць працэсы дэмакратызацыі (адмаўленне ад утварэння органаў самакіравання страхавальнікаў у межах бальнічных кас і ў сістэме сацыяльнага забеспячэння; палітызацыя органаў мясцовага самакіравання);
· весці да дэградацыі асобных сацыяльных груп і больш слабых рэгіёнаў (камерцыялізацыя сацыяльнага забеспячэння цягне за сабой дыферэнцыяцыю ўзроўняў задавальнення патрэб і ўзроўняў абслугоўвання ў залежнасці ад памераў індывідуальных даходаў);
· весці да павелічэння ліку незаможных грамадзян (у выніку зніжэння вартаснага выражэння сацыяльных выплат і абмежавання памераў грашовай дапамогі незаможным сем’ям);
· садзейнічаць далейшаму парушэнню сацыяльных сувязей і паскарэнню расслаення грамадства ў выніку дыферэнцыяцыі магчымасцей і даходаў;
· весці да паглыблення адрозненняў ва ўзроўні жыцця насельніцтва асобных рэгіёнаў (і нават павятаў).
Працэс укаранення рэформ у Польшчы мае патрэбу ў строгім кантролі з мэтай карэкціроўкі прынятых рашэнняў і найхутчэйшай ліквідацыі непажаданых наступстваў.
Пераклаў з польскай мовы
© Яўген ІВАНОЎ, 2002
SUMMARY
Yuzefina GRYNKEVICH
Rooting of social transformations: (“Second wave” of Polish reforms in the context of the modern social policy)
The article centres round social reforms in Poland in the context of problems of the modern social policy. The author proposes solutions of some important social issues and shows the ways to restrict their scales and consequences. The major clauses of the reforms and their results are regarded as part of the system of reforms in Poland at the end XX and at the beginning XXI centuries.
РЕЗЮМЕ
Юзефина ГРЫНКЕВИЧ
Укоренение социальных преобразований: (“Вторая волна” польских реформ в контексте современной социальной политики)
Описываются социальные реформы в Польше в контексте проблем современной социальной политики в новом обществе. Автор предлагает решения важных общественных проблем и указывает способы ограничения их масштабов и последствий. Анализируются основные положения реформ (и их результаты) как часть системы преобразований в Польше в конце ХХ и начале ХХІ веков.
* © Józefina HRYNKIEWICZ // Cztery reformy:
(Od koncepcji do realizacji) / Red. L.Kolarska-Bobińska. Warszawa, 2000. Назва артыкула зменена (заўвага рэдактара).
Польскі аўкцыён
